教师研究丨王丹 王亚军 李志全：少数民族地区乡村教师培训体制建设

     深化教育改革、取得改革实效的关键在体制机制改革，破除体制机制障碍，并建立充满活力、质量优异、公平开放的教育体系。作为为少数民族地区教师专业发展提供支持的教师培训也必须深化推进培训体制改革，以体制改革撬动培训的组织重构、制度创新，系统性、整体性、全局性地思考和重构培训体系，全面提升培训质量。

一、教师培训体制的内涵探析

     孙绵涛教授认为：“教育体制是教育机构与教育规范（教育制度）的结合体或统一体。教育机构包括教育实施机构和教育管理机构，它规定着教育机构的职责权限和机构内人员的岗位责任。教育机构是教育体制的载体，教育规范（教育制度）是教育体制的核心，教育规范（教育制度）要反映教育机构设置和教育机构运行的规律。”[1]由此可以看出，教师培训体制是教师培训机构与培训制度的统一体。教师培训机构包括教师培训管理机构和教师培训实施机构。世界各国教师培训的管理和实施机构体系各不相同。在中国，教师培训机构建设非常健全，可以描述为管理、业务双线运行。管理线，可以概括为“部—省—市—县—校”五级管理体制，主要涉及的培训管理机构从上至下有：教育部教师工作司、省教育厅人事教师工作处（或教师工作处）、市州教育局人事科（或教师管理科）、县教育局人事股、学校办公室。在不同的省份，管理教师工作的科室名称略有不同，但五级管理体制基本相似。而业务线，是由教师培训的具体实施机构构成， 以师范类高校、部分综合型大学、各级教师进修学校、少量优质中小学等体制内组织机构为主体， 辅以社会机构，如各类远程教育公司、教育行业协会等。教师培训制度则指规定、规范教师培训任务、培训的行政和业务管理要求和标准、与培训匹配的教师人事管理制度等， 具体包含规定教师培训任务的相关法律法规、业务领导和管理制度、经费保障制度、绩效评估制度、全员培训制度、学分管理制度、培训与教师岗位聘任、职务职称评聘的人事管理衔接制度等。

二、少数民族地区乡村教师培训体制建设的问题剖析

     面临复杂与多变的教育发展需求，我国教师培训支持服务体系经过多年努力逐步完善，取得了突出成绩，但因教师培训涉及的行动主体多元，利益需求多样，制度环境复杂，必然造成教师培训体制运转中的诸多困境和矛盾。

（一）行政管理体系重“权威管理”轻“协商服务”

     2017 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，提出“坚持放管服相结合。深化简政放权、放管结合、优化服务改革，把该放的权力坚决放下去，把该管的事项切实管住管好，加强事中事后监管，构建政府、学校、社会之间的新型关系”,其短短几行字的体制改革指导意见，蕴含着无穷深意。第一，政府管理的内容要调整，应该有所为有所不为。根据新公共管理理念，现代政府的基本职能主要是两条：一是保证社会公平，二是提供市场不能提供的公共产品。第二，政府管理的方式要转变，变单向控制式管理为协商发展式管理。所谓单向控制式管理，意味着政府是单一的权力中心，单向度主导和决断，遮蔽体系中其他主体的需求，以高压迫方式安排活动。而协商发展式管理，是指多元行动主体共同参与一项活动的安排，通过契约责任，还权于实施机构。政府职能重新定位于基于党和国家意志做好顶层设计、制定发展规划、确立国家质量标准、加强督导评估、做好协调服务等宏观管理，做好事前规划、事中监控、事后评估，而不再事无巨细地进行微观干预。第三，政府管理的角色要变，从单纯的管理走向管服结合，加强服务。政府除了进行宏观的管理调控，更多任务应该转化为通过制度、环境的外部供给，激发各方行动者主动参与、积极行动。教师培训管理体系对比其上三点可知，还存在较大的差距和较多的问题。国家-省-市-县-校五级培训体系中，国家和省级行政部门已经响应改革，积极转变职能，做好规划决策、支持服务和督导评估，而市-县-校三级管理很多地方还处于文件转发、政策传达、看钱做事、随意安班、质量不管、点点人数的状态，主体行动意识不足、专业服务能力欠缺，是体系建设中的薄弱环节，亟待规范和提高。

（二）组织实施体系重“事务组织”轻“专业研究”

    “教师培训究竟是一种工具，还是一门学科？这是思考和研究教师培训问题的关键”[2]。教师培训之所以饱受诟病，这与我们对教师培训的定位息息相关。长期以来，不少地方的教师培训实施机构将教师培训定位于政府行为和体制改革的传声筒角色，政策式、任务式、工具式的特征显而易见。但在教师专业化发展日趋深入的今天，如果教师培训本身缺乏专业化定位，那么教师培训可能永远都难以摆脱教育改革“衍生物”的身份。在这个意义上说，“教师培训模式应该以教师的专业化发展为主要目标”[3]，“应该严肃地将在职培训看作是一个学科领域”[4]。教师培训是一个学科领域，需要专业化的研究和实施，已成为学界共识。但在具体的教师培训实施中，各级实施机构由于复杂因素的影响，多以完成任务的事务取向组织实施培训工作，而非采取研究取向以专业化、优质化的视角来精进培训。比如，各级各类师范高校，他们都有专门的教师教育研究机构和专业的教师教育研究者，但在校内，教师培训工作却多由继续教育学院或某个行政单位组织实施，非教师教育研究者负责项目的规划和实施，重点关心学员食宿安排和讲座专家的时间落实，对教师学习的内容需求、方式需求、文化需求等都毫无调查和研究，如此何谈教师培训的质量和效果？很多区县教师进修校或者区县教师发展中心，更因为工作人员的专业能力问题，导致教师培训的非专业化实施。在很多区县，教研部门和教师培训部门分离，搞教研的不搞培训，教师进修校人员老化、专业素养不足，对当前基础教育课程改革的课程、教学、教师专业发展、教师学习方式等都毫无研究，导致区县一级教师培训质量低、效果差。

（三）制度建设体系重“问题解决”轻“标准建构”

     标准是对重复性事物和概念所做的统一规定，标准化则是以获得最佳秩序和社会效益为目标，对重复性事物和概念通过制定、发布和实施标准的活动过程。[5]标准化的价值具有统一性、简化性、协调性和最优化特性。而教师培训制度的标准化建设可以定义为，通过教师培训服务标准的制定和实施，以及对标准化原则和方法的运用,以达到教师培训服务质量目标化、培训服务方法规范化、培训服务过程程序化, 从而获得优质教师培训服务的过程。我国政府高度重视教师培训工作，历年来颁布了诸多培训管理制度，很多制度是因为在教师培训实施中发现了问题、解决问题，而提出的新要求和新策略。不是说这些制度不需要、不好，但是发现问题、颁布文件，解决了问题的制度研制流程总是事后控制，培训效益不能最优化，从长远发展而言，需要高瞻远瞩，以标准建设引导教师培训规范化、专业化的发展，而规范化、专业化的发展目标有赖于教师培训技术和管理标准的规范和引导。

三、少数民族地区乡村教师培训体制建设的方略抉择

（一）以市场机制推动“一主多元”的培训供给改革

     新公共管理理论从经济学和私人企业理论中得到启示，认为既然政府的力量可以弥补市场缺陷、纠正市场失灵，反过来市场也可以弥补政府力量的不足，防止政府失误。由此，在实践上，新公共管理运动主张在公共服务中（比如教育行业）引入市场机制和社会参与机制，以竞争机制来提高服务，以市场或顾客为导向来改善行政绩效。[6]美国学者盖伊·彼德斯就说过“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供。摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争”[7]。以新公共管理理论的先进理念来指导教师培训体制改革，就需要转变政府职能，以“顾客”需求为导向重塑培训环节，以有限市场化来建构“一主多元”的培训供给。[8]其具体体现在：一是引入市场竞争机制，教师培训不再是任务分配，而应该是有意向的培训承担机构之间的竞争，只有竞争才能提高行政管理效率；二是运用市场交易机制，政府转变职能，着重进行顶层设计、统筹协调和质量监控，政府将教师培训的具体组织、实施职能通过政府合同承包、政府补助、政府凭单、特许经营等方式转交给其他部门承担，实现政事分开、权责明确、主体多元；三是确立市场选择机制，使消费者（参训教师）手中握有权力可以对培训提供机构进行评估和选择，以顾客为导向，引入培训机构之间的竞争，提高服务质量。可见，在教师培训服务中，市场的价值在于将市场竞争机制引入到缺乏活力和动力的公共服务组织内部，建立政府、政府管理的事业单位与社会私营组织之间良好的竞争合作关系，以适度竞争促进培训服务优化和培训质量提升。

（二）以制度契约精准“一主多元”的培训机构职能

     在“一主多元”的教师培训体制下，存在着多层、多个组织机构，这些机构在形式上都是相互独立的决策中心，他们存在着合作竞争的关系，在相关制度的安排下，各司其职、各行其是，通过制度、契约来解决培训服务的供给和治理问题。“一主多元”的“一主”是指政府，政府的职能不再是过去的全包全揽，而是要简政放权、放管结合、优化服务，把该放的权力坚决放下去，把该管的事项切实管住管好，加强教师培训的宏观指导、标准建设、信息服务、过程支持和绩效评估，做好教师培训的设计师、指挥官和裁判员。“多元”是指参与教师培训的具体实施机构，由各级师范类高校、综合大学、各级教师进修学校和社会私营机构构成。他们在教师培训体系中主要是培训市场的竞争者、培训项目的实施者。他们需要在政府的指导下，做好培训项目的需求调查、方案研制、课程设计和课程实施，强化培训能力，提升培训质量，以优质的资质来获取培训。而在教师培训体系中，除了掌握指导和管理权的政府，以及参与和实施权的培训机构，还应该有第三方督导评估机构，他们可以是专业人员组成的专业团队，也可以是社会机构，这些人员不参与教师培训的组织实施，以局外人的身份对教师培训项目的实施效果进行客观的评估，协助政府做好教师培训质量监控。除此以外还应有学术权力独立的培训专家团， 他们不仅参与政府对于教师培训的顶层设计、制度规划，还参与培训项目的机构遴选和方案遴选，以专业权的独立行使，保障教师培训的专业性和高质量。

（三）以权力制衡构筑“一主多元”的培训机构协同

     由上可知，在“一主多元”的教师培训体制下，包含着权力制衡的思想。权力制衡意味着权力不集中于某个部门或一部分人，而合理地划分成若干部分，由不同的机构和不同的人执掌，而这些分立的不同权力之间形成彼此制约的关系， 防止掌权者“一权独大”、权力滥用。在教师培训体系中，包含着四种不同的权力主体：拥有指导问责权的政府机构，拥有实施参与权的培训机构，拥有专业判断权的学术自治机构， 拥有评估督导权的监察反馈机构。他们在培训体系中角色不同、功能不同，权力也不同。而要让这四类权力主体在和谐关系中协同治理教师培训，需要权力的分享与合作治理，以法治赋权，权责边界清晰，权力主体各司其职，各自在独立运行的同时，又密切配合，合作协商，共同组成一个完整的培训环链。

（四）以专业标准建构“一主多元”的培训运行制度

     制度，指已建立的、公认的、具有强制性的一套社会文化规范和行为模式，从非个人关系角度表示一种人与人的关系且具有规范意义的范畴，在政治学、社会学中既包含机构的含义，也表示规范化、定型化的行为方式，且往往这两个方面交织在一起。[9]因此，在教师培训体制改革中，机构改革和制度改革必须并行和融合。为了教师培训的行政机构、培训机构、学术自治机构、监察反馈机构都高效、顺畅地运行，就必须健全系列制度，营造充满活力、激发动力的外部环境，建构科学专业、标准规范的运行体系，优化全程指导、质量监控的调控机制。具体而言，在现有的教师培训制度下，需要补充完善教师培训服务供给决策制度、培训机构资质认证和遴选制度、培训项目多元竞争供给制度、培训课程标准指南、培训标准化管理制度、培训服务供给状况监测制度、培训资金监管制度等，以规范化、标准化的制度引导，完善教师培训体制建设。